Perú: Desafíos para la Gobernanza Ambiental

En Perú, la crisis de gobierno se ha profundizado, acompañada de una creciente erosión democrática que ha permitido la concentración de poder en el Legislativo. A través de alianzas políticas y la captura del Estado, se han impulsado normativas favorables a ciertos grupos de presión, incluyendo leyes que facilitan la minería ilegal y permiten la deforestación en áreas previamente protegidas¹. Según la Environmental Investigation Agency, la legislación aprobada en 2024 ha legalizado numerosos casos de deforestación ilegal, lo que posibilita que el aceite de palma y el cacao producidos por empresas que han operado impunemente durante años sigan comercializándose en mercados europeos y peruanos sin mayores restricciones². Esto sienta un peligroso precedente, aumentando el riesgo de nuevas pérdidas forestales en la Amazonía. Este retroceso representa un grave impacto tanto para la protección ambiental como para los derechos de las comunidades afectadas por estas actividades extractivas, especialmente los pueblos indígenas, cuyos territorios se ven directamente amenazados.

Crecimiento de Actividades Extractivas Ilegales

Según Carlos Gallardo, gerente del Instituto Peruano de Economía (IPE), la minería ilegal ha experimentado un crecimiento exponencial junto con la subida de los precios de metales como el cobre y el oro. El IPE estima que las exportaciones ilegales de oro alcanzaron las 77 toneladas en 2023³. Por otro lado, un estudio de Prevenir Amazonia de 2022 reveló, que el 37% de la madera comercializada en Perú proviene de la tala ilegal⁴. Según cifras del Ministerio del Medio Ambiente (MINAM), Perú perdió más de 132 000 hectáreas de bosque amazónico en 2023. A pesar de la disminución del 9.8% en comparación con el año anterior, las dimensiones de la pérdida anual siguen siendo alarmantes⁵. La alarmante y rápida degradación de los ecosistemas amazónicos, junto con la deforestación de la Amazonia, empeorarán con la reducción en la regulación del aprovechamiento forestal y el retroceso en la legislación sobre minería ilegal, lo que aumentará la presión sobre el territorio y la conflictividad social. El estancamiento de los procesos de formalización minera en un contexto político permisivo, agudiza los problemas. 

Conflictos Sociales y el Desafío de la Consulta Previa

La Defensoría del Pueblo presentó, que de los 197 conflictos sociales activos y latentes en enero 2025, 50,3% son conflictos socioambientales⁶. De estos, el 59,6% están relacionados con la minería y el 31,3% con los hidrocarburos. Mientras, la Defensoría del Pueblo documentó en este mismo reporte de enero de 2025 que, en 65% de los conflictos sociales actuales, se había utilizado la violencia, mientras solo 55% de los casos activos estaban en proceso de diálogo. Arellano Yaguas ofreció un análisis en profundidad de los conflictos tras la masacre de Bagua en 2009, un terrible hito de la conflictividad socioambiental, un análisis que sigue relevante en la actualidad⁷. En este, Yaguas expone la larga historia de exclusión de las comunidades locales en la toma de decisiones sobre proyectos extractivos, así como la estrecha conexión entre la expansión minera y los conflictos sociales del Perú. El problema de los derechos (colectivos) vulnerados por proyectos de inversión que entran en conflicto con los intereses indígenas y locales sigue siendo vigente, y la implementación de la Consulta Previa e Informada de los Pueblos Indígenas, integrada en la legislación peruana en 2011, no se ha garantizado en varios casos, como presenta un informe de Derechos, Ambiente y Recursos Naturales de 2023⁸. Según este documento, el desconocimiento del derecho a la consulta previa por parte de funcionarios estatales y comunidades indígenas aún persiste, de igual forma, el seguimiento de acuerdos alcanzados sigue siendo insuficiente. Asimismo, faltarían procedimientos establecidos para que los órganos legislativos consulten a los pueblos Indígenas sobre proyectos de ley que podrían afectar sus derechos colectivos - carencias, que llevan a una aplicación limitada de la consulta previa y, en algunos casos, a la falta de la debida consulta⁹. 

Flexibilización de Estándares Ambientales

Ante este panorama, es preocupante la flexibilización estándares ambientales implementados a lo largo de las últimas décadas. La gobernanza ambiental en Perú se ha consolidado con la creación del Consejo Nacional del Ambiente (1994) y su consiguiente transformación en Ministerio del Ambiente (MINAM) (2008), consolidando así la gestión ambiental. La Ley General del Ambiente (2005) estableció principios clave, mientras que el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental OEFA (2008) y el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles SENACE (2012) mejoraron la fiscalización y evaluación de impactos ambientales. Además, el Servicio Nacional Forestal SERFOR (2014) impulsó la gestión sostenible de los bosques. Sin embargo, aún persisten retos en su implementación, es más, el proceso se ve marcado también por retrocesos. El informe de Cooperacción (2019) advierte sobre el abuso del instrumento de los informes técnicos sustentatorios (ITS) en el sector minero¹⁰. Este mecanismo fue creado durante el gobierno de Ollanta Humala por la presión empresarial en la crisis económica. Permite modificar proyectos de inversión rápidamente, sin participación ciudadana ni opiniones técnicas. Aunque inicialmente era excepcional, el ITS se ha vuelto común, especialmente para grandes proyectos, facilitando la evasión de salvaguardias ambientales necesarias para una evaluación adecuada de impactos¹¹.

Bajo la actual legislación, se observa una clara tendencia de avance en la flexibilización de la normativa de evaluación ambiental, bajo la narrativa de “destrabar la inversión” ¹². Varios cambios del MINAM en procesos de evaluación ambiental desde 2023 suponen un retroceso para la gobernanza ambiental. Un ejemplo es la suspensión del Procedimiento Único del Proceso de Certificación Ambiental (PUPCA), que había sido aprobado en 2022 para agilizar y uniformar la evaluación ambiental. Esta suspensión, que duró hasta enero de 2025, generó sorpresa y preocupación entre expertos¹³. Según un reportaje de Ojo Público no hay sustento estadístico en el impacto que el PUPCA tenga un fuerte impacto en atrasar el avance de los estudios ambientales¹⁴. Además, se ha ampliado el uso del mecanismo de las Planes Ambientales Detallados (PAD), que permite regularizar proyectos que operan sin un instrumento de gestión ambiental vigente. Mediante dos resoluciones, se amplía su uso para el sector hidrocarburo y eléctrico y se alarga de manera significante el plazo para presentarlo, lo que facilita la aprobación de actividades extractivas con impacto ambiental¹⁵.

Resistencia de un Modelo Económico en Conflicto con los Derechos Humanos y la Conservación del Medio Ambiente

En síntesis, se perpetúa un modelo económico dependiente de las exportaciones de materias primas en el que se observan persistentes retos e incluso la debilitación de la gobernanza ambiental. Los retrocesos en la regulación ambiental pueden considerarse bajo lo que Gudynas denomina “efectos derrame” en el modelo extractivista ¹⁶. Que refieren a que el fortalecimiento de este modelo de desarrollo ha sido acompañado frecuentemente de retrocesos en políticas públicas, gobernanza ambiental, participación ciudadana y otras esferas, lo que constituye un peligro para el respeto de principios democráticos, DDHH y el cuidado del medio ambiente en el futuro. Estos retrocesos y dinámicas a su vez, ocasionan la disminución de la capacidad de acción de la sociedad civil. El debilitamiento está inserto en un discurso que busca “destrabar inversiones” y que no es desconocido en otros contextos como por ejemplo, en Chile, donde se habla frecuentemente de la “permisología”, término que es utilizado para descalificar las medidas de salvaguardia social y ambiental como un obstáculo innecesario para la inversión. ¹⁷ Sin embargo, la desregulación ambiental y la presión sobre el territorio ante el incremento de la demanda de estas materias primas en el mercado mundial, incide en el incremento de conflictos socioambientales, la violación de Derechos Humanos y la degradación de los ecosistemas. Los retrocesos en la regulación ambiental, reflejan la no incorporación del costo ambiental y social de la expansión de las actividades extractivas y la profundización de un modelo insostenible. Así, las enormes externalidades ambientales y sociales del modelo económico están hipotecando la gobernabilidad a largo plazo. Se concluye que la profundización del actual modelo se da en un contexto en el que, a corto plazo, asegura ganancias económicas en un mercado mundial con alta demanda de metales, pero a largo plazo está generando dependencia económica, degradación ambiental y una desigual distribución de los beneficios generados y de los costes sociales y medioambientales.

 1 Infobae, 18.11.2024: Congreso amenaza la biodiversidad: el 60% de parlamentarios ha votado por proyectos de ley que favorecen la minería ilegal.; Ley N° 31973, 11.01.24: Ley que modifica la Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y Aprueba Disposiciones Complementarias Orientadas a Promover la Zonificación Forestal.